“管法的法”——立法法修正案草案3月8日上会，这是立法法制定15年来第一次进行修改。

全国人大常委会副委员长李建国将向近3000名全国人大代表作关于立法法修正案草案的说明，随后代表们将进行审议并投票表决。

这是十二届全国人大第一次在代表大会这个层面来审议一部法律草案。

一般的法律都在全国人大常委会上进行审议通过就行了，只有基本法律才上全国人大进行审议。曾上过全国人大审议的基本法律有宪法修正案草案、反分裂国家法草案、物权法草案、企业所得税法草案、选举法修正案草案、刑事诉讼法修正案草案。

全面深化改革，要求突破旧有桎梏；全面依法治国，要求行动于法有据，如何处理改革和立法的复杂关系，考验着当政者的智慧。

全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰称，如今立法已经远远超越建章立制，而成为为改革凝聚共识、排除阻力的一个重要利器。

立法已逐步从过去总结经验为主，发展到引领改革、推动发展为主，“站在前面，而不是站在后面，这是功能的调整，立法法修改草案已经把这个写进去了，这是立法工作重大指导思想的调整。”

梁鹰称之为“立法新常态”。

法律法规剧增促生第一部立法法

自十一届三中全会我国立法工作恢复后，从1979年到1994年间，全国人大及其常委会共制定了248个法律和有关法律问题的决定，国务院颁布了700多件行政法规，30个省、自治区、直辖市人大及其常委会制定或者批准了3000多个地方性法规，另外还有大量的行政规章。

我国从“无法无天”发展到建立了一定规模的法律体系，立法所取得的成效是极其辉煌的。但随着立法速度加快，立法数量急剧增加，立法中出现了许多混乱现象：无权立法、越权立法、借法扩权、立法侵权……

一些机关越权制定法规、规章；一些法规、规章与法律相抵触；一些法规、规章的质量不高，存在着不顾国家整体利益而为部门、地方争局部利益的倾向，部门主义、地方保护主义严重，法出多门，互相冲突，互相矛盾等。

尤其严重的是部门本位主义。时任全国人大常委会法工委副主任乔晓阳称，一些部门在起草法律草案时, 不从全局出发, 只着眼于本部门、本行业的利益, 总是想方设法扩大本部门的权力, 并试图用法律固定下来。一些部门在权利义务面前， 只要权利， 不要义务，人们戏称“见义务，安全礼让；见权利，当仁不让”。

在这种背景下，统一立法、规范立法、依法立法，维护我国法制统一的呼声日益高涨。于是，制定一部统一的立法法的议案便列入国家最高立法机关的议事日程。

八届全国人大常委会在履新伊始便制定了《八届全国人大常委会立法规划》，将起草立法法列入了规划。1993年下半年，全国人大常委会法工委便着手进行立法法的起草工作。

“立法的每一个条款曾有过争议”

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安向澎湃新闻回忆说，1998年至1999年间，作为行政立法研究组的成员，他参加了《立法法》试拟稿的起草工作。

在起草《立法法》过程中，因为没有现成的国外经验可以借鉴参考，立法研究组对立法涉及的几乎每一个问题，“甚至对立法的每一个条款都曾有过争议”。

当时争议较多的一个问题是立法权限的划分，即全国人大及其常委会专有立法事项的范围，授权立法的对象、范围以及行政法规、地方性法规立法事项的范围等。

曾任全国人大常委会法工委副主任的张春生称，当年立法法制定时，立法权限的划分是花费精力最多的一个问题。因为立法权限划分不清，立法法中别的制度都没法展开设计。

划分立法权限无非要回答两个问题，就是全国人大和国务院的权限如何划分，再一个就是中央和地方的权限怎么界定，但这是一个大难题。

据《中国人大杂志》报道，张春生回忆称，“立法法确定了中央专属立法权的范围，单拉出来十项专属立法权，由全国人大及其常委会行使，如果全国人大和常委会不授权的话，国务院和地方谁也不许涉足这一块，这是个大原则。”张春生说，专属立法权的确立激活了立法法起草全局。 随后，立法体制、立法程序得到了进一步完善，立法监督制度也写进了立法法中。

起草立法法时，给姜明安留下印象很深刻的一个争议问题是，要不要在全国人大或人大常委会设立专门的违宪违法审查机构，违宪违法审查要不要确立具体的可操作性程序，如受理时限、审查时限，向审查申请人反馈审查结果的时限等。

姜明安说，这些问题在这次的立法法修改过程中仍是争议较大的问题。

2000 年3 月，立法法在九届全国人大三次会议上进行审议并顺利获得通过。立法法出台后，我国的备案审查制度基本建立起来。全国人大常委会委员长会议制定了法规备案审查的工作程序，2004年在全国人大常委会法工委内部设立了法规备案审查室作为专门备案审查的工作机构。2005年又通过了备案审查工作程序的司法解释。工作机构的设立和工作程序的制定，为备案审查制度的落实奠定了基础。

姜明安认为，在立法程序方面，我国第一部立法法确立了三审制，规定法律草案经过三次审议后才能制定出台，同时，规定立法听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。立法法还确定了法律的位阶：宪法高于法律、法律高于行政法规、行政法规高于地方性法规的原则等。 　 　 　

全面深化改革下的“立法新常态”

十八大以后，中央提出全面深化改革的目标，改革与立法之间的关系复杂而微妙，社会上出现了“改革要上路，立法要让路”的说法，有记者还特地就此向十二届全国人大三次会议发言人傅莹进行了提问。

张春生说，立法法的修改与目前的改革形势相关。他说，这一轮的改革是一个全面的、深化的、触及各个领域的改革。许多难题需要在改革中通过探索加以解决，“那么，在探索中要不要给地方留下一个更大的空间？这个问题如何在立法法修改过程中加以解决也需要考虑。”

他认为，从长远来看，应该探索通过一些形式给地方更多的立法空间。因为现在各地之间发展不平衡，如果不给地方一点大的创新空间，适应改革的需要就比较困难。

姜明安告诉澎湃新闻，党的十八大以来，中央提出了一系列改革目标和历史任务，这对立法工作提出了前所未有的需求，但目前立法的效率和质量远远不能适应这种需求。此外，立法领域还存在乱立法、滥立法、违法立法、越权立法的问题。

《人民日报》海外版微信公号“侠客岛”也刊文指出，立法法施行15年，为立法活动基本树立了“规矩”，成绩多多，但问题仍然存在甚至“严重”。

如中国当前的立法存在民主性、科学性不够的问题，立法未能充分反映民意，立法的部门化倾向、立法粗糙现象未得到根本性扭转。

此外，还存在改革突破现行法律造成改革于法无据的问题，改革先行、修法滞后的问题还比较普遍。

全国人大常委会法工委国家法室巡视员郭林茂说，此次《立法法》修改最根本的问题是解决科学立法和民主立法的问题。最主要的是解决科学立法的问题，提高质量立良法。

傅莹在答记者问时说，什么是科学立法？科学立法就是要实事求是，不能拍脑袋做决策；民主立法就是要多听方方面面的意见，多吸取社会智慧。

全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰称，习近平总书记强调要以立法引领推动改革，凡属重大改革都要于法有据、先立后破、有序进行。如今立法已逐步从过去总结经验为主，发展到引领改革、推动发展为主。

作者：李元芳 　来源： 一号专案